Analizy finansowo-ekonomiczne w projektach PPP. Zagadnienia podstawowe.

Źródła:

  • Michał Kania, Partnerstwo publiczno-prywatne: komentarz do ustawy po nowelizacji z 5 lipca 2018 r., Warszawa: Difin, 2018
  • A. Aschieri, Non-Financial Benefits: Another Reason to Foster the Promotion of PPPs as a Viable Alternative for Public Service Delivery, EPPPL Nr 4 z 2014
  • Ch. Bovis, Efficiency and Effectiveness in Public Sector Management: The Regulation of Public Markets and Public-Private Partnerships and Its Impact on Contemporary Theories of Public Administration, EPPPL Nr 2 z 2013
  • J.G. d’Esnon, V. Petetin, Implementation of the Procurement and PPP Legislation in France, EPPPL Nr 1 z 2017
  • P. Mielcarz, P. Paszczyk: Inwestycje. Analiza projektów inwestycyjnych w procesie tworzenia wartości przedsiębiorstwa. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2013
  • R. Pawlicki, J. Śliwa: Analiza i projekcje gospodarki finansowej. Wydawnictwo Difin. Warszawa 2013
  • G. Michalski: Wprowadzenie do zarządzania finansami przedsiębiorstw. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2010

Kluczowym z punktu widzenia powodzenia realizacji projektu PPP jest jego należyte przygotowanie. W praktyce tylko projekty poprzedzone prawidłową i dogłębną analizą mają szanse na powodzenie w fazie ich realizacji. Analizy powinny obejmować swoim zakresem kwestie: finansowo-ekonomiczne, techniczne, społeczne oraz prawne. Należycie przeprowadzona analiza przedrealizacyjna powinna zatem uwzględniać aspekty ekonomiczno-społeczne, podatkowe, finansowe, w tym tzw. bankowalność projektów PPP, ocenę ryzyk, porównanie korzyści płynących z wykorzystania PPP vs. klasyczne zamówienia publiczne (analizę Value for Money), ocenę sił rynkowych (np. analizę pięciu sił konkurencji M. Portera, analizę SWOT) oraz ocenę wpływu realizacji przedsięwzięcia na środowisko.

Poniższa prezentacja zawiera podstawowe informacje na temat analiz finansowo-ekonomicznych w projektach PPP.

Baza podstawowych aktów prawnych w obszarze Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Źródła:

  • Michał Kania, Partnerstwo publiczno-prywatne: komentarz do ustawy po nowelizacji z 5 lipca 2018 r., Warszawa: Difin, 2018
  • Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw, Druk 2333

Pierwszą polską ustawą poświęconą w całości regulacji partnerstwa publiczno-prywatnego była ustawa z 28 lipca 2005 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420 ze zm.) Wraz z jej wejściem w życie w spektrum prawnych form działania administracji publicznej pojawiła się nowa forma, jaką była umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Podstawowym celem wprowadzenia ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym do polskiego porządku prawnego stać się miało pobudzenie inwestycji sektora publicznego na skutek stworzenia optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć publicznych z udziałem partnerów prywatnych w celu realizacji przedsięwzięć przynoszących korzyści dla interesu publicznego. Ustawa miała również służyć usunięciu przeszkód, które powodowały, że przedsięwzięcia służące realizacji zadań publicznych były obarczone dużym ryzykiem dla obydwu stron. Wskazywano ponadto na edukacyjny i informacyjny cel ustawy. Współpraca w celu wykonania zadań publicznych, na podstawie przepisów ustawy, miała wzorem innych krajów zagwarantować sprawność ich realizacji, jak również ich wykonanie na zasadach korzystnych dla podmiotów publicznych, jak i partnerów prywatnych. Z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego wiązano w Polsce duże oczekiwania, licząc na znaczne zainteresowanie, zarówno ze strony podmiotów publicznych, jak i partnerów prywatnych możliwością zawiązywania zinstytucjonalizowanej współpracy przy realizacji licznych przedsięwzięć, zarówno infrastrukturalnych, jak i usługowych. Partnerstwo publiczno-prywatne nie było jednak w praktyce w ogóle wykorzystywane na podstawie przepisów ustawy z 2005 roku.

Wskazać można kilka przyczyn takiego stanu rzeczy. Jako pierwszą wymienić należy nieprzygotowanie praktyczne podmiotów publicznych do wykorzystywania nowej metody realizacji zadań publicznych. Brak doświadczeń oraz częste niezrozumienie podstaw współpracy w oparciu o partnerstwo publiczno-prywatne skutkowało brakiem podejmowania decyzji o wykorzystaniu omawianej instytucji. Kolejną przyczyną był brak wsparcia podmiotów publicznych przez wyspecjalizowany personel prawno-ekonomiczny w zakresie współpracy opartej na partnerstwie publiczno-prywatnym. Inną przyczyną braku wykorzystywania partnerstwa publiczno-prywatnego były wady legislacyjne ustawy z 2005 roku.

Do głównych wad, błędnie nota bene zaliczano przede wszystkim: brak doprecyzowania kluczowych pojęć, takich jak: zadania publiczne czy też kryteria określające korzyści dla interesu publicznego. Innym poważnym mankamentem wydawał się być brak spójności przepisów zawartych w ustawie. Wskazane mankamenty doprowadziły do podjęcia prac nad zmianą ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Nowa ustawa uchwalona została w dniu 19 grudnia 2008 roku i była kilkunastokrotnie nowelizowana. Ostatnia duża nowelizacja miała miejsce w dniu 5 lipca 2018 roku. 

Nowelizacja ustawy jest wynikiem zapowiedzianego w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju z dnia 14 lutego 2017 roku przeglądu prawa w dziedzinie partnerstwa publiczno-prywatnego i jest jednym z działań zaplanowanych w uchwale nr 116/2017 Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2017 roku pt. „Polityka rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego”. Celem tego działania jest wyeliminowanie niespójności legislacyjnych i wdrożenie usprawnień dla rozwoju PPP w Polsce. Lipcowa nowelizacja ma na celu poprawę otoczenia prawnego partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Najważniejsze zmiany przepisów służą wprowadzeniu takich rozwiązań, które – z poszanowaniem istotnych interesów publicznych – umożliwią efektywne przygotowanie i realizację projektów PPP. Przepisy ustawowe nie powinny bowiem ograniczać stosowania tych modeli PPP, które sprawdzają się w realizacji inwestycji prywatnych. 

Partnerstwo publiczno-prywatne regulowane jest obecnie w kilkudziesięciu aktach normatywnych. Podstawowa krajowa regulacja dotycząca problematyki PPP zawarta została w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawie z dnia 21 października 2016 roku o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, ustawie z dnia 24 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (od dnia 1 stycznia 2021 roku w ustawie z dnia 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych) oraz w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny. Ponadto kwestie dotyczące obu modeli (wariantów) PPP, tj. modelu koncesyjnego oraz modelu zamówieniowego uregulowane zostały w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji oraz w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych.

 

Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Umowy koncesji na roboty budowlane lub usługi i zamówienia publiczne w projektach PPP

Źródła:

  • Michał Kania, Partnerstwo publiczno-prywatne: komentarz do ustawy po nowelizacji z 5 lipca 2018 r., Warszawa: Difin, 2018

W Polsce występują dwa podstawowe modele (warianty) prawne PPP, tj.: model (wariant) koncesyjny oraz model (wariant) opłaty za dostępność, nazywany również modelem (wariantem) zamówieniowym. Kryterium wyboru pomiędzy wskazanymi modelami stanowi przede wszystkim kwestia ponoszenia ryzyka ekonomicznego związanego z realizacją przedsięwzięcia, którego pochodną jest źródło wynagrodzenia partnera prywatnego. Jeżeli takie ryzyko ponosi partner prywatny, wówczas występuje model koncesyjny. Regulacja wskazanej kwestii zawarta została w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych  w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie.

W świetle art 4 ust. 2. jeżeli umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym ma spełniać warunki określone w art. 3 ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1920, z 2018 r. poz. 1669 i 1693 oraz z 2019 r. poz. 730), do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy tej ustawy albo ustawy, o której mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie. W przypadku zastosowania do wyboru partnera prywatnego ustawy, o której mowa w ust. 1, zastosowanie mają przepisy art. 6 oraz art. 45 ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Marginalnie stosowany zaś art. 4 ust. 3 stanowi, iż w przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi ani ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych], wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów niniejszej ustawy, a w przypadku wniesienia przez podmiot publiczny wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 i 2348 oraz z 2019 r. poz. 270, 492, 801 i 1309).

Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Wprowadzenie.

Partnerstwo publiczno-prywatne wskazywane jest jako kluczowy instrument rozwoju infrastruktury publicznej. PPP będzie w niedalekiej przyszłości intensywnie wykorzystywane w Polsce w wielu obszarach realizacji zadań publicznych, w tym w: transporcie, edukacji, budownictwie mieszkaniowym, szpitalnictwie, odpadach, energetyce i wielu innych. Z PPP korzystać szeroko będą przedstawiciele sektora samorządowego, jak również jednostki centralne. Szczególna rola PPP widoczna jest w przypadkach takich jak obecna: tj. zwalczania ogólnoświatowych pandemii. Sektor prywatny może w tym czasie szybko i skutecznie dostarczyć sektorowi publicznemu odpowiednią infrastrukturę medyczną, sprzęt, jak również niezbędne leki. 

Przyszłość cywilizacji związana jest również z rozbudową infrastruktury jak i sprostaniu innym wyzwaniom, jakie rodzą się obecnie przed globalnym społeczeństwem. Wyzwania te związane są zwłaszcza z implementacją rozwiązań IV Rewolucji Przemysłowej. Pod tym pojęciem rozumie się rozwój nowych technologii informatycznych takich jak: sztuczna inteligencja, automatyzacja, robotyka, które to technologie posiadają wpływ na konwencjonalne modele ekonomiczne. W kontekście zamówień publicznych rodzi się m.in. pytanie dotyczące tego, w jaki sposób wykorzystane zostaną dobrodziejstwa płynące z automatyzacji oraz robotyzacji pracy, jak również w jaki sposób przeciwdziałać będziemy negatywnym jej skutkom tzw. bezrobociu technologicznemu. Szacuje się, iż w wyniku automatyzacji ok. 7,5 mln stanowisk pracy zastąpionych zostanie w wyniku automatyzacji. Duża część z nich objęta jest zakresem regulacji Prawa zamówień publicznych. Szczególne znaczenie w najbliższej przyszłości odgrywać będą zatem wątki społeczno-ekonomiczne. Przewidzieć i uwzględnić w modelu regulacji prawa zamówień publicznych należy wobec tego zagospodarowanie osób, które stracą zatrudnienie w wyniku pojawiających się nowych rozwiązań technologicznych. Poszukiwać również należy nowych obszarów możliwego zatrudnienia takowych osób przy realizacji nowych zamówień publicznych. 

Kardynalnym wątkiem dotyczącym IV Rewolucji Przemysłowej staje się kwestia budowy sieci 5G, tzw. technologii mobilnej 5 generacji. Zgodnie z założeniami sieć ta umożliwić ma znaczne zwiększenie przekazu danych, jak również prowadzić ma do zwiększenia wydajności i zdolności funkcjonowania tzw. Internetu rzeczy. W sferze zarządzania publicznego chodzi m.in. o: technologie smart building, system naprowadzania na miejsca parkingowe, innowacyjny system oświetlenia, lokalne aplikacje wspierające mieszkańców, Elektroniczny System Sterowania Ruchem, mapę jakości powietrza w czasie rzeczywistym i wiele innych rozwiązań podnoszących jakość funkcjonowania administracji publicznej. Stworzenie wymaganej infrastruktury dla implementacji rozwiązań sieci 5G bezpośrednio związane jest również z bezpieczeństwem narodowym. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście pytanie, którzy wykonawcy będą tworzyli i utrzymywali wspomnianą sieć w Polsce. Wybór tych wykonawców determinować będzie poziom bezpieczeństwa narodowego, jak również poziom rozwoju ekonomicznego kraju na kolejne dekady.

Kolejnym zagadnieniem związanym z IV Rewolucją Przemysłową jest wątek wykorzystania Blockchainu w sferze administracji publicznej. Pojawiają się w tym obszarze nowe możliwości będące np. podstawą tworzenia rozwiązań związanych z budową tzw. Smart Cities. Infrastruktura konieczna do realizacji projektu Smart City skutkować będzie wdrożeniem bardziej demokratycznych zasad zarządzania miastem. Pozwoli ona bowiem na implementację podejścia określanego mianem Demand-Driven Development. Oznacza ono, iż to mieszkańcy wskazywać będą w większym aniżeli obecnie stopniu na potrzeby społeczności lokalnych za pomocą między innymi rozwiązań bazujących na rozwiązaniach Blockchainu. Wprowadzenie rozwiązań właściwych dla modelu Smart City związana jest bezpośrednio z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego.

Następnym wielkim, cywilizacyjnym wyzwaniem jest kwestia zapobiegania niekorzystnym zmianom klimatu. W raporcie Międzyrządowego Zespołu ds. Zmiany Klimatu przy ONZ (ang. Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) z 2013 roku stwierdza się, iż globalne ocieplenie zachodzi i jest powodowane przez emisje gazów cieplarnianych, głównie dwutlenku węgla ze spalania paliw kopalnych, oraz że spowoduje ono katastroficzne skutki dla ziemi. W 2015 roku w Paryżu zawarte zostało porozumienie, które wejdzie w życie w 2020 roku. Jego celem jest ustabilizowanie wzrostu temperatury atmosfery do 2 stopni Celsjusza w stosunku do okresu przedprzemysłowego. Wykorzystywanie rozwiązań proekologicznych jest jednym z głównych wątków tzw. zamówień strategicznych. W tym zakresie pojawiają się ogromne możliwości dla zamawiających, którzy w swojej działalności nie tylko mogą ale i powinni uwzględniać rozwiązania prośrodowiskowe.

Innym wyzwaniem cywilizacyjnym staje się ciągły rozwój i adaptacja rozwiązań innowacyjnych, również we wzmiankowanej sferze ekologicznej. Innowacje pozwalają utrzymywać poziom rozwoju gospodarczego dostosowany do potrzeb cywilizacyjnych. Jest to zadanie wspólne, zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego. Szczególne znaczenie odgrywać mogą w tym zakresie regulacje poświęcone zamówieniom publicznym oraz partnerstwu publiczno-prywatnemu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu to właśnie na sektorze publicznym ciąży w praktyce zadanie poszukiwania rozwiązań innowacyjnych i następnie ich implementacja z pomocą sektora prywatnego.

Prezentacja, w części 1 obejmuje zagadnienia dotyczące: definicji PPP, sektorów w których konstrukcja ta znajduje zastosowanie oraz modeli PPP występujących w praktyce. Szczegółowe omówienie wskazanych kwestii znajduje się w opracowaniach: Michał Kania, Partnerstwo publiczno-prywatne: komentarz do ustawy po nowelizacji z 5 lipca 2018 r., Warszawa: Difin, 2018, Michał Kania, Rola zamówień publicznych w kontekście geostrategii i wyzwań współczesności w: Dziś i jutro zamówień publicznych : XII Konferencja Naukowa 7-8 października 2019 r., Olsztyn. - Warszawa : Urząd Zamówień Publicznych, 2019. - S. 69-80 2019, Michał Kania, Nowelizacja ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w Polsce w kontekście wzorcowej regulacji Banku Światowego dotyczącej współpracy publiczno-prywatnej, Kwartalnik Prawa Zamówień Publicznych. - 2018, nr 2, s. 3-18 2018

Transatlantycka konferencja na temat implementacji rozwiązań prośrodowiskowych i proinnowacyjnych na etapie realizacji umów w sprawach zamówień publicznych: Artykuł Armani Vadiee i Todda M. Garlanda: The Federal Government's OTA

W związku ze zbliżającą się Transatlantycką konferencją dotyczącą implementacji rozwiązań prośrodowiskowych i proinnowacyjnych na etapie realizacji umów w sprawach zamówień publicznych zapraszam do zapoznania się z tekstem Armani Vadiee i Todda M. Garland na temat tzw. Other Transaction Authority. OTA to szczególna metoda pozyskiwania przez amerykański sektor publiczny innowacyjnych rozwiązań poza procedurą zamówień publicznych. 

Strona 3 z 4